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所有权高度一致,发电市场如何竞争?混改或是有效途径 | 电改评论系列之五
来源: 南方能源观察 | 作者:pmobdcc23 | 发布时间: 2017-03-20 | 1440 次浏览 | 分享到:
南方电网科学研究院能源经济研究所   陈  政,路  明
(注:以下观点仅代表作者本人,与所属单位无关)

电改“9号文”明确提出,建立“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的公平竞争市场是本轮电力改革的重要目标。与国外成熟市场相比,目前我国发电行业仍维持国有资本占绝对主导的局面(社会资本占比不到三成),所有权高度集中、政企界线不明,或将成为构建公平透明发电市场竞争机制的阻碍之一。

在当前供需形势总体过剩,电力体制改革、国企改革和供给侧结构性改革加快布局推进的形势下,所有权背景高度一致的发电行业如何形成真正有效的市场竞争机制、提升存量资产运营效率、有效解决改革中搁浅成本是需要深入思考的问题。本文将借鉴世界各国的发电行业改革实践经验,再结合我国具体国情,兼顾效率与安全考量,提出适合中国特色的发电行业竞争机制建议。

1、发电行业改革的国际经验
从世界范围内来看,世界各国发电行业大都经历了由高度集中的垄断阶段到放松管制、引入竞争的阶段。英国是最早进行电力体制改革的国家,其改革核心为私有化,将原国有发电资产拆分为三个独立的发电公司,并通过发售股票完成了国有发电资产私有化,引入竞争。欧盟国家大多采取部分私有化方式在发电行业引入竞争,大部分发电企业所有权都处于混合所有权状态。以意大利为例,上世纪90年代之前,意大利国家电力公司(ENEL)是国内最大的发电商,占据整个国内市场的87%的份额,意大利政府于1999年开始通过发行股票对ENEL实施私有化改造,截止2004年政府仍直接持有ENEL51%的股票。新加坡电力工业一直以来由公用事业委员会(PUB)垂直一体化管理,1995年PUB管理的电力资产进行了公司化改组,成为淡马锡公司旗下企业,2009年淡马锡通过国际招标,将三家主要发电公司分步出售给外国投资者,完成主要发电公司的私有化。在拉美国家中,智利的私有化程度最高,其将电力生产和输配电领域的资产均转让给了私营公司,私有产权在发电和供电中占主体地位。

私有化真的是发电行业改革的法宝吗?其实不然,近年来越来越多的学者开始意识到,单纯的私有化并不等于效率的提高,若配套的市场机制和监管制度缺失,盲目的私有化甚至会带来严重的后果,对发电行业而言尤其如此。以英国为例,英国最大发电企业POWERGEN在2001年被德国E.ON兼并,目前德国的E.ON、RWE和法国的EDF、GDF-Suez等企业已经占据了英国发电市场约60%的市场份额,彻底的私有化导致本土企业失去了英国电力市场的主导权,给未来英国能源电力安全带来了潜在的隐患。

从国际经验来看,股权多元化是提高发电行业竞争及运营效率的有效手段之一,但单纯的私有化也将导致主导权的丧失,对能源供应安全形成挑战。


2、我国发电行业改革模式分析
结合我国具体国情来看,未来我国发电行业改革可以考虑以下两种模式:

模式一:所有权格局不变,通过国企管理模式改革进一步推动政企分开,实现政府管企业到管资本的转型,真正发挥企业的市场主体作用,同时进一步完善行业及市场监管机制,优化企业考核激励机制等。

模式二:以混合所有制为手段,优化发电行业所有权结构,通过股权多元化推动政企分开,减少政府干预,推动国有发电企业建立现代企业管理制度。

在模式一中,国有资本主导发电行业对于保障我国能源电力供应安全具有积极意义,在维持所有权格局不变的条件下,更多需要从完善企业管理机制、行业及市场监管机制方面着力,去破解当前政府干预企业行为过多、企业内生市场竞争动力不足等问题。另外,在发电市场竞争中还要尤其注重防范市场力的问题。目前五大发电集团装机容量合计占全国总装机容量超过43%,寡占市场结构为各大发电主体行使市场力提供了潜在土壤,可采用的针对性抑制措施包括:进一步拆分发电商,降低单个市场主体装机占比,增加市场竞争主体,增加市场合谋难度;强化市场监管,建立市场力评估体系,设置封顶价格等。总体而言,该模式需要对目前的政企关系、企业管理机制、行业及市场监管机制等进行大幅的调整、优化和完善,因所有权结构没有变化,企业内生竞争动力提升相对局限。

从某种意义上来说,国有资本占比过高是导致当前政企分开不彻底局面的主因之一。模式二采用的混合所有制能最大限度发挥民营资本和国有资本各自的优势,实现企业效率与社会福利的统一,既有利于充分引入竞争,降低市场力风险,也有利于充分挖掘企业内生竞争动力,提高企业绩效,实现国有资产的保值增值。具体到我国的发电行业,在推进混合所有制改革中可考虑以下思路:

1)分层推进,首先引导在发电集团子公司层面有序进行股份制改造试点,由易到难、分层推进,逐步将集团内部符合要求的资产业务注入改制公司,最终实现集团整体改制。

2)探索建立“优先股+黄金股”制度,通过发行优先股,置换国有资本控制的普通股,实现国有资本保值增值,通过黄金股机制保持国有资本在关系国家安全和国民经济命脉重大决策上的控制权。

3)探索建立独立于行政机关的专业化产业监管机构,市场不能解决所有问题,以公开公正的机制组建由电力、金融、财会和法律等领域专家组成的监管机构,将有利于切实行使监管职能,降低规制俘虏等风险。

4)试点董事会持股和员工持股制度,促使董事会更好地履行自己的监督及决策职责,提高员工的积极性和工作效率。

5)规范企业混合所有制改革程序,防止暗箱操作,采用“招拍挂”方式公开股权转让,让市场决定价格,避免国有资产流失。

总的来说,混合所有制改革不失为构建我国特色发电行业竞争机制的有效途径,科学的实施方案既能保证国家对能源电力供给安全的有效控制,也有利于培育企业内生动力,提升企业运营效率,真正发挥市场配置资源的决定性作用。